Разработка нормативов по созданию и обработке электронной документации при внедрении электронного документооборота

Разработка нормативов по созданию и обработке электронной документации при внедрении электронного документооборота. Требованием заказчиков СУД к их разработчикам является соответствие документопотоков и реквизитов регистрационно-контрольных карточек в системе правилам текущего стандарта по делопроизводству (в настоящее время это ГОСТ 6.30-97). КАСУД. ФП Электронная Россия.

Прежде чем вести речь об особенностях делопроизводственных процедур в электронной среде, следует ввести понятия "дисковое пространство" и "электронное пространство" организации. Дисковое пространство - это размеченная площадь жесткого диска (дорожки, сектора и т.п.), предназначенная для записи информации. В локальных вычислительных сетях (ЛВС) дисковое пространство состоит из совокупности дисков всех связанных компьютеров и серверов. Электронное пространство - это участок или участки дискового пространства, выделяемые отдельным субъектам делопроизводственного процесса (подразделениям организации или должностным лицам) для записи и хранения документов. Дисковое и электронное пространство организации не обязательно совпадают. Корпоративная сеть, а значит корпоративное электронное пространство, может состоять из нескольких ЛВС, обладающих сепаратными дисковыми пространствами. С другой стороны, в рамках одного дискового пространства могут соседствовать электронные пространства нескольких подразделений или лиц. Поэтому электронное пространство организации в структурном отношении можно сравнить с отдельными зданиями, отделами, комнатами, шкафами и рабочими местами сотрудников. Но не только. Электронные пространства могут пресекаться: один и тот же участок дискового пространства с записанной на нем информацией может быть закреплен (последовательно или одновременно) за разными субъектами делопроизводства. В этом случае формируются так называемые "виртуальные папки", которые содержат лишь ссылки на место действительного хранения документов.

Одна из особенностей электронного делопроизводства с помощью СУД - возможность "стационарной" обработки документов. В отличие от обычных процедур, когда документы или целые дела перемещаются по подразделениям, от одного сотрудника к другому, электронные документы физически могут располагаются на одном и том же месте дискового пространства. Все зависит от конфигурации программной среды, в которой разработана СУД: основана она на файловой системе или представлена архитектурой "клиент - сервер".

В первом случае действительно происходит перемещение документов по дисковому пространству - из одного электронного пространства в другое, из одной директории в другую. Исходящие и внутренние документы в своем развитии проходят три фазы: 1) проект - подготовка, согласование и утверждение; 2) оперативные использование, когда документ вступает в силу и перемещается в электронное пространство профильного подразделения или службы ДОУ (общего отдела, канцелярии и т.д.); 3) архивное использование, когда документ перемещается в электронное пространство архива организации. Для входящих документов характерны последние две фазы. Таким образом, подобная система делопроизводства наследует традиционную схему обработки документов. При этом следует подчеркнуть, что в третьей фазе развития мы имеем дело уже не с подлинником ЭД, а с его дубликатом.

При использовании архитектуры "клиент - сервер" все информационные ресурсы организации хранятся на сервере в базе данных (например, в Oracle). Здесь перемещение и копирование документов необходимо только на этапе их создания или в случае проблем с эффективной организацией удаленного доступа. Второй фазы работы с документами можно избежать, помещая те из них, которые требуют долговременного или постоянного хранения, сразу же в электронное пространство архива. У субъектов делопроизводства формируются виртуальные папки, со ссылками на документы, а сами они работают "удаленным" способом, не плодя на сервере излишних дубликатов и копий. Этим не только экономится дисковое пространство и компьютерное время на обработку данных, но и повышается уровень аутентичности документов. В пространстве архива хранятся уже подлинники ЭД, а "клиенты" работают с временными аутентичными дубликатами.

В настоящее время не вызывает сомнения тот факт, что проблемы документационного обеспечения управления в негосударственных предприятиях, организациях и их объединениях независимо от формы собственности и организационно-правовой формы, а тем более в организациях с государственной долей собственности, относятся к задачам государственного регулирования документационного обеспечения управления.

Это объясняется тем, что государство должно иметь возможность:

- эффективно управлять своей долей собственности такого рода предприятий, организаций и их объединений;

- контролировать налогоплательщиков, то есть быть заинтересованным в максимальной открытости их деятельности, чтобы получать в установленном законодательством порядке необходимую документированную информацию.

Можно назвать и другие причины.

Эти проблемы заслуживают внимания, в особенности применительно к системообразующим предприятиям, компаниям, концернам, корпорациям, которые являются наиболее крупными налогоплательщиками.

В настоящее время никакая крупная компания (корпорация) не сможет обеспечить лидирующее положение в своей отрасли без наличия и развития на основе современных информационных технологий объединенной корпоративной автоматизированной системы управления документацией (КАСУД), которая является составной частью документационного обеспечения управления.

Понятие корпоративности в данном случае обозначает довольно крупную, территориально распределенную информационную систему, которая носит замкнутый характер и способна к саморегулированию, перенастройке принципов своего функционирования.

Автоматизированные системы, относящиеся по классификации к системам высшего уровня, обладают наибольшими функциональными возможностями, включают все стандартные процедуры документирования и обработки документации в организациях, реализуя ввод документа в систему, создание документа, организацию процессов движения документов, оперативное хранение и архивирование документов, поиск и просмотр документов, контроль исполнения документов, разграничение доступа к содержанию и способам обработки документа, администрирование системы, в том числе анализ, оптимизацию и разработку стратегии совершенствования системы управления документацией организации. Системы высшего уровня включают все типовые компьютерные технологии и способны управлять документами на различных платформах клиента и сервера. Эти системы могут быть применены в сложных иерархических структурах (министерствах, ведомствах, банках, корпорациях, администрациях крупных городов и т.п.).

При внедрении СЭД, приходится плотно соприкасаться с проблемой нехватки технологических документов по различным вопросам использования системы в документационном обеспечении управления. Несмотря на то, что автоматизированные системы, которые предлагаются, как правило, являются универсальными, адаптация этих систем к деятельности предприятия, организации происходит трудно.

На этапах внедрения в компании КАСУД работники, непосредственно занимающиеся этим, как правило, наталкиваются на массу организационно-правовых вопросов, обусловленных отсутствием адекватных нормативно-распорядительных документов, регламентирующих работу с документами (документированной информацией) в компании при использовании современных технических средств и информационных технологий функционирования системы.

Конечно же, в каждой организации имеется специфика деятельности. Но наличие типовых описаний, инструкций и других технологических документов, описывающих процедуры работы в системе, существенно сокращало бы время внедрения, и соответствующая работа осуществлялась более квалифицированно.

КАСУД - составная часть управления организацией, поэтому проблемы создания и внедрения таких систем не должны быть посторонней задачей для федеральных органов, занимающихся проблемами документационного обеспечения управления. Имеется ввиду прежде всего Федеральную архивную службу России (Росархив) и Государственный комитет Российской Федерации по стандартизации, метрологии и сертификации (Госстандарт России).

Приходится признать, что на сегодняшний день существует целый ряд пробелов государственного регулирования в этой сфере так и не решенных в 90-е годы.

С приходом нового политического руководства Россия активно включилась в общемировой процесс. Об этом свидетельствует активизация законодательной и нормотворческой деятельности. 9 сентября 2000 г. указом Президента была утверждена "Доктрина информационной безопасности РФ". Были разработаны федеральные законы "Об электронной цифровой подписи" и "Об электронной торговле", с лета 2001 г. в правительстве ведется постоянная работа по реализации федеральной целевой программы "Электронная Россия на 2002-2010 годы". Наконец, в настоящее время готовятся проекты федеральных законов "Об электронном документе" и "О документационном обеспечении управления" (более известный как закон "О документации").

Однако указанных законопроектов будет явно недостаточно, чтобы перевести дело по развитию электронного документооборота в практическую плоскость. Как бы ни был хорош закон, он всегда оставляет простор для суждений и толкований, а потому предполагает принятие дополнительных подзаконных и нормативных актов. Неспроста ФЦП "Электронная Россия" начинается с этапа именно законодательной и нормотворческой деятельности, которая будет продолжаться на всем протяжении реализации программы.

Анализу "Электронной России" следует уделить особое внимание, так как она станет тем "локомотивом", который потянет нашу страну к вершинам электронно-информационного пространства. Программа предполагает три этапа реализации (2002 г., 2003-2004 гг. и 2005-2010 гг.). На каждом этапе перед правительством поставлены более или менее конкретные задачи в законодательной, технологической, административной, кадровой и других сферах.

В области законодательства намечено "сформировать эффективную либеральную нормативно-правовую базу информационных и коммуникационных технологий, основывающуюся на законах прямого действия" (п. 2). Основными задачами, реализуемыми в рамках данного направления, станут: "расширение правового поля равноправного использования электронных форм информации наряду с другими видами носителей, сокращение числа ограничений и барьеров в создании, распространении и использовании информационных продуктов и технологий, обеспечение равных прав доступа ко всем источникам несекретной информации". Уже на первом этапе программы внедряются изменения и дополнения, которые введены "в правила лицензирования отдельных видов деятельности, нормативную базу сертификации, Закон о защите информации и другие акты, регулирующие сферу информационного обмена". Разработаны проекты нормативных актов, регламентирующих использование Интернета, объем, форму и порядок доступа к государственным информационным массивам, охрану персональных данных. Одним из главных направлений законодательной деятельности на второй стадии стала разработка и принятие изменений и дополнений "к действующим нормативным актам, уравнивающие в правах электронную и бумажную форму предоставления информации в государственные органы (в частности, в налоговые и статистические органы, органы регистрации имущественных и других прав и т.п.)". На третьем этапе речь идет уже о разработке нормативной базы "для использования информационных сетей для волеизъявления граждан". Вообще же, "установление равноправности электронных документов и документов на других носителях везде, где это возможно" провозглашается одним из основных принципов нормативного регулирования информационных технологий в современной России (п. 3.1).

Четкая организация документооборота, грамотная подготовка, своевременное и качественное исполнение принятых решений - залог высокой эффективности управленческой деятельности, а вслед за этим высокого авторитета властных структур, доверия к ним со стороны граждан. Ведь делопроизводство - это не просто техническая работа по учету и хранению документов. Это своеобразный процесс производства, система организационного, информационно- аналитического, правового, ретроспективного и прогнозного обеспечения управленческого труда.

Учитывая реальные условия России - активный переход к массовому использованию информационных технологий, сложность осуществления экономических, административных, судебных реформ, - задачи упорядочения документирования и всех стадий ДОУ следует считать одной из важнейших областей государственной политики и областью применения двойных технологий документальной информатики, позволяющих обеспечить гармоничное сочетание бумажных и электронных способов документирования и обмена документами.

Документирование управленческой деятельности - наиболее сложный вопрос в системе работы с документами, имеющий юридические, психологические, этические и другие аспекты. При создании документов решаются такие проблемы, как:

- выявление потребности в документировании фактов, событий, управленческих ситуаций;

- определение видов и разновидностей управленческих документов, требующихся в данной ситуации;

- разработка проектов документов с учетом действующих нормативных правовых актов;

- оформление документов в соответствии с требованиями государственных стандартов и методических рекомендаций о порядке придания документам юридической силы.

Потребность в документировании управленческих ситуаций обусловлена прежде всего наличием законодательных актов, прямо указывающих на необходимость письменного подтверждения тех или иных фактов.

В настоящее время, в условиях развития рыночных отношений, усиливается роль действующего законодательства, возрастает его значение в регулировании общественной жизни и хозяйственной деятельности.

Сегодня нуждаются в урегулировании вопросы документирования деятельности организаций всех типов без исключения, участвующих в социально-экономической и общественной жизни государства, вопросы социальной защищенности граждан посредством обязательного документирования их трудовой деятельности.

Необходим Закон для комплексного регулирования отношений в сфере создания, обработки, обмена документированной информацией, ее хранения и поиска; для подготовки и перевода документа в стадию накопления и использования знаний и опыта в форме государственного хранения как национального достояния.

Важно определить государственную политику в области документирования и документооборота, направленную на их упрощение, унификацию и информатизацию; обеспечить повышение эффективности работы органов управления организацией за счет достижения большей оперативности документирования и обоснованности принятия управленческих решений; обеспечить сокращение числа форм, видов и количества документов, объемов работ с документами и стоимости сбора хранения, распространения и использования документированной информации, повышение полезности документированной информации.

Закон должен быть ориентирован на такие принципы, как упорядочение управленческой профессиональной деятельности на основе упрощения процедур документирования, доступа к получению информации при принятии управленческих решений, снижения затрат в области документационного обеспечения управления; обеспечение законности и надежности форм представления документов; применение и использование бумажных и электронных документов в соответствии с действующим законодательством; обеспечение безопасности граждан, государства, общества на основе соблюдения законности, открытости документальных фондов при соблюдении охраны и защиты документов, содержащие сведения ограниченного доступа; сохранение и защита документов как основы обеспечения жизнедеятельности всех структур общества, формирования исторической памяти.

По своей важности данный Закон может занять следующее место после Закона "Об информации, информатизации и защите информации", в котором рассматриваются более общие вопросы документоведения. С другой стороны, возможно, он должен стоять над такими правовыми актами, как закон об электронном документе и закон об электронно-цифровой подписи, которые регламентируют сугубо частные вопросы.

Однако уже сейчас понятно, что даже в рамках информатизации государственного управления в качестве приоритетного направления деятельности правительства в программе «Электронная Россия» необходимо провозгласить "переход к открытости, информационной полноте и прозрачности деятельности государственных органов" и формирование архитектуры "электронного правительства" как "перекрестных межведомственных звеньев - проблемных виртуальных информационных и сервисных модулей, сопряженных на региональном и муниципальном уровне". Поэтому уже сейчас на федеральном, региональном и местном уровнях предусматривается реализация мер по повышению открытости нормотворческой деятельности, бюджетного процесса (планирования и реализации), процедур и результатов государственных закупок и продаж, управления государственной собственностью, статистической информации и т.д. Согласно программе, уже на втором этапе учреждения и предприятия во взаимоотношениях с органами государственного управления перешли к электронной форме документооборота (п. 3.2). В частности, внедряются информационные технологии в следующие виды обязательного взаимодействия органов власти с хозяйственными субъектами: "при предоставлении налоговой отчетности; таможенной документации; регистрации и ликвидации юридических лиц; получение лицензий и сертификатов; отчетной документации, предусмотренной законодательством об акционерных обществах и о рынке ценных бумаг; заявок на получение охранных документов на объекты интеллектуальной собственности и т.п.". Кроме этого планируется развитие систем "безбумажного и дистанционного оборота научно-технической, проектно-конструкторской и технологической документации, созданной за счет бюджетных средств", что вовлечет в данный процесс большинство промышленных предприятий и отраслевых НИИ (п. 3.3). Сами же органы государственной власти и многие органы местного самоуправления (в городах с населением свыше 50 тыс.), как намечается в программе, должны перейти полностью к безбумажному документообороту к середине третьего этапа (п. 3.2).

Как видим, даже те немногие положения ФЦП "Электронная Россия на 2002-2010 года", приведенные выше, раскрывают широту, если не сказать амбициозность, замыслов ее разработчиков. На реализацию программы запланировано расходов в размере 113 892 млн. руб., в том числе 11 650,5 млн. руб. - в 2002 г. Если она будет одобрена, то возникнут реальные условия для формирования в нашей стране комплексов административно-управленческой и научно-технической документации в электронном виде. А дальше (вероятно, еще до истечения третьего этапа программы) начнутся сложности технологического, административного и нормативного характера, которые в этой программе не нашли отражения, сложности, связанные с долговременным хранением и обеспечением доступа к этим документам.

К слову сказать, необходимость архивного хранения формируемых электронных ресурсов авторы "Электронной России" даже не рассматривают. Лишь однажды вскользь упоминается необходимость "обеспечения совместимости ведомственных стандартов хранения информации и документооборота" (п.3.2). Не предусмотрено ни одного мероприятия, хоть как-то связанного с организацией хранения электронных документов даже на этапе делопроизводства. Между тем, проблемы эти насущные и отнюдь не решенные. Последнее отчетливо продемонстрировали XV Международный конгресс архивов в Севилье (2000 г.) и IV Европейская конференция архивов во Флоренции (2001 г.). В настоящее время за рубежом проблема долговременного хранения аутентичных электронных документов превратилась в острейшую проблему теории и практики архивного дела. Ее решению посвящаются конференции и семинары, ряд национальных и международных проектов ставят целью достичь определенного прогресса в этой области. Лишь в России такой проблемы по-прежнему не существует. Весь опыт США, Канады, Австралии по информатизации сферы управления свидетельствует, что вопросы архивного хранения необходимо решать до начала широкомасштабных работ по развертыванию систем электронного документооборота. "Электронная Россия" оставляет решение этих вопросов "на потом". Но не случится ли так, что, решив проблему развития отечественной отрасли информационных технологий, эта программа поставит органы государственной власти, общество, отдельных граждан в крайне неудобное положение при защите своих прав и интересов, в связи с утратой важнейших (для каждого из субъектов по своему) электронных документов?

Пока еще не поздно, пока ФЦП "Электронная Россия" еще дорабатывается, архивной службе России необходимо поднять вопрос о включении в программу мероприятий, направленных на модернизацию и информатизацию архивной отрасли. В первую очередь речь должна вестись о создании специализированных архивов электронной документации, их материально-техническом оснащении, обеспечении соответствующими кадрами и нормативно-правовой базой. Не менее важной является задача мониторинга формирующихся электронных ресурсов, экспертизы их ценности для долговременного и постоянного архивного хранения. И если на организацию государственных архивов электронных данных требуется время, серьезные финансовые вливания, а главное, принятие властных решений, то к формированию нормативно-правовой базы электронного документооборота, делопроизводства и архивного хранения электронных ресурсов можно и нужно приступать немедленно. Предпосылки для этого уже созданы.

Однако законодательные инициативы 2000-2001 гг. требуют нового осмысления ситуации. Появляется возможность говорить о комплексах подзаконных актов и нормативно-методических документов, без принятия которых указанные выше федеральные законы окажутся "мертворожденными" или, в лучшем случае, "рожденными на половину".

В первую очередь следует проанализировать закон о применении электронной цифровой подписи (ЭЦП) как базового документа, создающего правовую основу для обмена аутентичными электронными документами в торговле, управленческой, научно-технической сферах и т.п.

Целью данного закона служит "обеспечение правовых условий для использования электронной цифровой подписи в электронных документах, при соблюдении которых электронная цифровая подпись в электронном документе признается юридически равнозначной собственноручной подписи человека (гражданина или индивидуального органа юридического лица) в документе на бумажном носителе", а его действие распространяется "на отношения, возникающие при использовании электронной цифровой подписи гражданами, организациями, государственными органами и органами местного самоуправления" (ст. 1). Таким образом, закон уравнивает в правах бумажные и электронные (с ЭЦП) документы, и тем самым провозглашает, казалось бы, полную свободу в выборе формы документооборота и соответственно делопроизводства.

Однако уже п. 1 ст. 4 вносит первую неопределенность в практику применения ЭЦП: ее полноправность зависит от того, используется ли подпись "в отношениях, в которых она имеет юридическое значение". Для частных лиц эти отношения вытекают из договора между обладателем ЭЦП и удостоверяющим центром, но для органов власти и государственных организаций их предстоит еще определить, а главное, нормативно узаконить. Кроме этого, данный пункт содержит положение, полностью запутывающее вопрос о правомочности ЭЦП в документе. Необходимо, чтобы "сертификат ключа подписи, относящийся к этой электронной цифровой подписи, не утратил силу (действует)". Однако из текста закона неясно, должно ли это правило выполняться на момент подписания документа или на момент подтверждения подлинности ЭЦП. Вероятно, вслед за принятием закона должен последовать комментарий к данному пункту, или хотя бы разъяснение, принятое на уровне правительства. Пока же очевидно, что необходима какая-то комбинация вариантов: безусловно, документ, созданный после аннулирования сертификата ключа подписи, нельзя считать аутентичным, но и до бесконечности проводить процедуру аутентификации тоже не реально.

Таким образом, неоправданным кажется стремление авторов "Электронной России" установить равноправность электронных и бумажных документов "везде, где это возможно", как и перевод органов государственной власти к 2005г. полностью на электронный документооборот. По крайней мере, при использовании современных сертифицированных аналогов собственноручной подписи.

Закон совершенно не затрагивает вопрос о сроках действия сертификатов ключа ЭЦП, оставляя его, вероятно, на усмотрение обладателя подписи при составлении договора с удостоверяющим центром. При определении этого срока следует опять-таки учитывать технологическую составляющую процесса аутентификации электронных документов. В настоящее время жизненный цикл коммерческого программного обеспечения составляет, по разным оценкам, от 5 до 7 лет, после чего пользователи неизбежно переходят на более совершенные технологии. Сертифицированные средства ЭЦП не исключение. Поэтому при определении срока действия сертификата ключа подписи нужно ориентироваться на дату создания используемого криптографического средства. Чем раньше оно было разработано и сертифицировано, тем большая вероятность, что вскоре его могут признать утратившим надежность и отозвать сертификат. В связи с этим в помощь органам власти и государственным организациям необходимы квалифицированные рекомендации по определению сроков действия сертификатов ключа подписи с учетом использования разных средств ЭЦП.

Важно более тщательно определиться и с понятиями "электронный документ" (соответственно, с классификацией электронных документов) и "электронный документооборот", проработка которых имеет также большое теоретическое значение для документоведения и архивоведения.

По-видимому, совокупность реально существующих разновидностей управленческих электронных документов можно условно разделить на две группы: документы, для которых электронная форма существования будет являться основной (допустим, отдельные категории расчетно-денежных документов) и документы, которые и в обозримом будущем будут создаваться на бумажной основе.

Для придания юридической силы документам первой группы ЭЦП должна являться необходимым атрибутом. Для второй группы документов характерно наличие имеющих юридическую силу подлинников на бумажной основе. В условиях применения новых информационных технологий для автоматизации управленческой деятельности эти документы (их тексты или отсканированное изображение) могут включаться в базы данных. В этом случае мы по сути имеем дело с электронной формой отображения традиционного документооборота. Соответственно вопросы использования ЭЦП для заверения электронных копий таких документов должны решаться избирательно и нормативно регулироваться. По отношению к данной группе документов сейчас, по видимому, корректнее использовать не термин "электронный документооборот", а говорить об автоматизированном документообороте.

Внедрение средств автоматизации управленческого документооборота в ближайшем будущем не приведет к полностью безбумажной технологии. Не в последнюю очередь это связано с функциями управленческого документа (в том числе доказательная, свидетельство тех или иных событий и действий, как исторический источник и др.).

При внедрении автоматизированной системы документооборота в большинстве российских учреждений и организаций целесообразно выделить несколько этапов. На первом решаются вопросы организации внедрения системы, регламентируется ее использование на уровне локальных нормативных актов, накапливается необходимый опыт работы подразделений в условиях корпоративной технологии. Работа на этом этапе ведется с электронными карточками документов (без передачи пользователям по локальной сети файлов документов).

На втором этапе определяются виды и разновидности документов, с которых следует начинать использование функций электронного документооборота. Это могут быть внутренние либо нормативные документы, переписка с вышестоящими организациями (т.е. те документы, к которым чаще всего обращаются в справочно-информационных целях). Решение должно принять само учреждение с учетом реальных условий работы и требований защиты информации.

На третьем этапе предполагается масштабное использование функций электронного документооборота.

На любом из названных этапов может вестись работа по совершенствованию технологии документооборота (как традиционной, так и автоматизированной).

Как традиционный (бумажный), так и автоматизированный документообороты требуют постоянного внимания к вопросам их оптимизации с учетом происходящих изменений в организационной структуре управления, необходимости сопряжения традиционной и автоматизированной технологий, обеспечения организационно-методического руководства и контроля за соблюдением установленных процедур работы, развития автоматизированной системы и доработки отдельных ее функций с учетом новых программно-технических возможностей и др. Более того, в современных условиях вряд ли возможно сразу внедрить многофункциональную автоматизированную систему для крупной организации. Более приемлемым представляется вариант ее поэтапного развития. В противном случае разработка системы может затянуться на длительный период, а первоначальные требования даже устареют.

Федеральный закон "Об электронной торговле" стоит первым в ряду законодательных актов прямого действия, которые должны способствовать развитию электронного документооборота в нашей стране. Он является аналогом закона США "Об электронных подписях в международной и национальной торговле" (2000), во многом с ним перекликается, а некоторые положения напрямую заимствованы (особенно в главе 5).

Рассматриваемый закон ориентирован в первую очередь на документооборот в сфере предпринимательства и лишь при обмене финансами, товарами и То есть он касается обмена документами, сроки хранения которых ограничиваются пятью, максимум десятью, годами. Однако практика применения этого закона создаст прецедент и выявит наиболее узкие места при организации электронного документооборота. Полученный опыт можно будет использовать в дальнейшем в управленческой, научно-технической и других сферах при обмене документами более длительного хранения.

Несмотря на то что данный закон призван уравнять в правах бумажные и электронные документы ("сделки в сфере электронной торговли не могут быть признаны недействительными только на том основании, что они заключены и (или) исполнены путем обмена электронными документами" (ст. 7, п. 2); "допустимость доказательств не может отрицаться только на том основании, что они представлены в виде электронных документов" (ст. 10); "договор в электронной торговле не может быть признан незаключенным или не порождающим предусмотренные в нем правовые последствия только на том основании, что он заключен с использованием электронных документов" (ст. 19)), он значительно ограничивает сферу использования последних. Во-первых, путем обмена электронными документами с использованием ЭЦП или иных аналогов собственноручной подписи (ст. 9) не могут совершаться сделки, "которые в соответствии с законодательством Российской Федерации должны быть нотариально удостоверены или подлежат государственной регистрации" (ст. 7, п. 3). Во-вторых, при хранении электронных документов необходимо выполнение условий, при которых "электронные документы сохраняют формат, в котором они были сформированы, переданы или получены" (ст. 12, п. 1), и "электронный документ не может иметь копий в электронном виде" (ст. 11), т.е. жизненный цикл электронного документа ограничивается одним поколением информационных технологий. Таким образом, из-под действия закона выводятся документы с длительным и постоянным сроками хранения.

Впрочем, авторы закона оставили лазейку для обмена электронными документами, предполагающими длительные сроки хранения. Позже их можно заменить копиями, которые должны быть "изготовлены (распечатаны) в виде бумажного документа и заверены собственноручной подписью уполномоченного лица" (ст. 11). Проблема заключается лишь в том, что письменная форма таких копий пока не разработана. Применение традиционных форм в данном случае неуместно, поскольку электронные документы, тем более с ЭЦП, включают реквизиты, отсутствующие в документах на бумажном носителе. Здесь мы опять сталкиваемся с необходимостью принятия ГОСТа на реквизиты электронных документов.

Отдельная статья закона (ст. 10) посвящена представлению электронных документов в качестве судебных доказательств. Отныне, если они подписаны с помощью ЭЦП, то могут быть признаны в качестве судебных доказательств наравне с бумажными документами. Однако для этого суду следует учесть "надежность того, каким образом документы были сформированы, хранились или передавались, каким образом обеспечивалась достоверность и неизменяемость электронных документов, а также любые другие существенные обстоятельства". Эта оговорка ставит под сомнение скорое включение органов власти и государственные предприятия в сферу электронной торговли. Прежде они должны получить утвержденный правительством нормативный акт, содержащий, как минимум, рекомендации по представлению электронных документов в качестве доказательств.

Неожиданная трудность возникает с интерпретацией п. 1 ст. 12 закона "Сохранение электронных документов". Электронные документы считаются сохраненными при одновременном выполнении ряда требований: "а) содержащаяся в них информация может быть использована для последующей ссылки, и б) электронные документы сохраняют формат, в котором они были сформированы, переданы или получены, и в) электронные документы сохраняются в той мере, в какой они позволяют определить отправителя и получателя электронных документов, а также дату и время их формирования или получения, а также г) при соблюдении иных условий, предусмотренных законодательством об электронной торговле или соглашением сторон". Пункт "а" в этом перечислении совершенно неясен. Возможно, речь идет о читабельности электронного документа. Понятно, что если невозможно прочитать хотя бы малую часть документа, трудно говорить о его доказательной силе. Тем не менее, необходимо официальное разъяснение этой нормы закона. Пункт "в" вновь возвращает нас к нормативному определению реквизитов электронного документа.

Пока преждевременно выносить какие-либо окончательные суждения о проектах законов "Об электронном документе" и "О документационном обеспечении управления". Оба законопроекта находятся на стадии обсуждения и доработки в профильных ведомствах. Можно говорить лишь о концепциях законов и тенденциях, которые наметились в последнее время в сфере регулирования и организации электронного документооборота в нашей стране. Оба законопроекта носят рамочный характер. Они определяют лишь наиболее общие требования к документам, документообороту и хранению документов и часто прямо указывают на необходимость принятия дополнительных правовых актов. Собственно, эти законы и призваны дать правовую основу для разработки ГОСТов, нормативов, рекомендаций и т.п.

Так, ст. 5 законопроекта "Об электронном документе" (от 16.04.2001) устанавливает, что "электронный документ должен соответствовать следующим требованиям: создаваться, передаваться и храниться с помощью программных и технических средств; иметь структуру, установленную настоящим федеральным законом; содержать реквизиты, позволяющие его идентифицировать; иметь возможность быть представленным в форме, понятной для восприятия человеком". При этом структура электронного документа включает в себя "электронную цифровую подпись или иной электронный аналог подписи, дату его составления, имя и адрес отправителя и иные сведения, зависящие от вида документа" (ст. 6). Статья 9 требует, чтобы при хранении электронных документов обеспечивались: "защита электронных документов от несанкционированного доступа и искажений; возможность предоставления заинтересованным лицам доступа к хранимым электронным документам в порядке, предусмотренном федеральными законами; возможность подтверждения подлинности электронных документов в течение всего срока хранения; возможность представления хранимых документов в виде копии на бумажном носителе".

В остальном же положения законопроекта "Об электронном документе" по существу дублируют приведенные выше законы "Об электронной цифровой подписи" и "Об электронной подписи". Это касается ст. 8 "Юридическое значение электронных документов", ст. 10 "Случаи замещения печатей электронной цифровой подписью", ст. 12 "Подтверждение подлинности электронного документа", ст. 14 "Ответственность при использовании электронных документов". Вероятно, именно поэтому в последнее время возникли определенные сомнения в необходимости принятия закона в данной редакции, и даже в необходимости самого закона, который регулирует отношения, связанные с использованием только лишь электронных документов.

Предмет отношений, регулируемых законопроектом "О документационном обеспечении управления" (от 09.08.2001), гораздо шире. Он касается всех управленческих (возможно, в итоге и научно-технических) документов как на бумажных, так и на электронных носителях информации. В части требований к оформлению документов законопроект устанавливает, что они должны: "соответствовать правовому статусу субъекта, создающего документ; соответствовать форме, установленной законодательством, государственными стандартами или иными нормативно-правовыми актами; содержать обязательные реквизиты, позволяющие идентифицировать название, время и место создания, регистрации документа; содержать реквизиты, обеспечивающие на протяжении всего периода действия и хранения документа возможность проверки его целостности, тождественности его содержания при копировании и передаче; содержать информацию и реквизиты в форме, доступной для восприятия и понимания человеком" (ст. 6). Определение сроков хранения документов и порядка их передачи на государственное хранение законопроект возлагает исключительно на Федеральную архивную службу России (ст. 13, п. 2).

В отличие от трех рассмотренных выше законопроектов, проект закона о ДОУ не рассматривает бумажные и электронные документы в качестве равноправных. Приоритет отдается первым из них: "при идентичности текстов электронного и бумажного документов подлинником является бумажный документ" (п. 2, ст. 12), "не могут использоваться только в электронной форме документы: в случаях направления извещений, свидетельств, приглашений граждан, выдачи медицинских документов; содержащие персональные данные, обеспечивающие права граждан; постоянного и долговременного хранения" (п. 3, ст. 12). Понятно стремление авторов проекта оградить указанные виды документации от рисков утраты, связанных с изменениями и преобразованиями электронной среды. Однако подобные положения закона должны иметь какую-то более гибкую форму, чтобы не входить в явное противоречие с прочим федеральным законодательством.

Итак, какие же выводы можно сделать при анализе последних законодательных инициатив в области электронных документов и документооборота. Во-первых, отрадно то, что наша страна наконец-то включилась в общемировой процесс перевода всех и всяческих отношений в электронную среду. Чтобы сейчас ни говорили об этом процессе его критики, именно он является наиболее эффективным способом организации управления и производства, именно он способствует открытости общества и институтов власти, и именно он ведет к интеграции граждан разных стран в единое мировое сообщество. Во-вторых, успешное развитие электронного документооборота в России уже в ближайшие годы - дело вполне реальное, даже с учетом того, что значительная масса документов будет по-прежнему на бумажных носителях. Этому способствуют законоположения о возможности долговременного хранения бумажных документов (оригиналов и копий электронных документов на бумаге) и параллельного обмена электронными документами (оригиналов и электронных копий бумажных документов). И наконец, в третьих, необходима серьезная работа по нормативно-правовому уточнению и конкретизации законоположений, работа, которая позволит в полной мере раскрыть все потенциальные возможности, предоставляемые рассмотренными законами, при обмене электронными документами. Архивная служба должна включиться в этот нормотворческий процесс, чтобы активнее влиять на формы электронного документооборота и постараться нейтрализовать те негативные последствия бурного развития информационных технологий, которые могут угрожать аутентичности и сохранности архивного фонда России.

Развитие компьютерных технологий, применяемых для обработки и передачи информации, привело к тому, что значительные информационные ресурсы страны в электронном виде хранятся в банках и базах данных информационно-телекоммуникационных систем органов государственного управления - министерств, ведомств и наиболее значимых экономических структур, что составляет основной массив государственного электронного документооборота в стране.

В этих условиях вопросы обеспечения информационной безопасности России приобретают особое значение. Следует отметить, что несмотря на принятие "Доктрины информационной безопасности" в России до настоящего времени отсутствует единая система информационной безопасности, в частности в системе государственного электронного документооборота.

Важнейшим для обеспечения информационной безопасности является законодательный уровень, к которому относятся действующие в стране законы, указы и другие нормативные правовые акты, регламентирующие правила обращения с информацией, то есть фактически в системах электронной документации.

На законодательном уровне необходимо различать две группы мер: меры, направленные на создание и поддержание в обществе негативного (в том числе карательного) отношения к нарушениям и нарушителям информационной безопасности; направляющие и координирующие меры, способствующие повышению правосознания в обществе в области информационной безопасности.

К первой группе следует отнести Закон "Об информации, информатизации и защите информации", главу 28 ("Преступления в сфере компьютерной информации") раздела IX ("Преступления против общественной безопасности и общественного порядка") Уголовного кодекса Российской Федерации. Однако, положения базового Закона "Об информации, информатизации и защите информации" в сфере компьютерной безопасности носят слишком общий характер и сводятся в основном к необходимости использовать исключительно сертифицированные средства защиты, что все же далеко не достаточно.

К группе координирующих нормативных актов относится в первую очередь "Доктрина информационной безопасности Российской Федерации", а также группа документов, регламентирующих процессы лицензирования и сертификации в области информационной безопасности. Они подтверждают главенствующую роль Федерального агентства правительственной связи и информации (ФАПСИ) и Государственной технической комиссии при Президенте Российской Федерации (Гостехкомиссии России).

Руководящие документы Гостехкомиссии России особо важны и определяют требования к классам защищенности аппаратно-программных средств, что имеет особое значение в организации государственного управлении системой электронного документооборота в стране.

Развитие и использование Интернета для представления государственно-значимой и управленческой информации требует пересмотра отношения к некоторым видам государственной управленческой информации. Многие документы органов исполнительной власти имеют ограниченное специальное или служебное значение и, по нашему мнению, не должны представляться во Всемирную сеть для всеобщего обозрения. В отдельных случаях это может ухудшать защищенность их деятельности, снижать уровень информационной безопасности страны.

Нами рассмотрены некоторые из таких причин, по которым это должно быть сделано. Одна из них - необходимость защищенного взаимодействия с зарубежными организациями и зарубежными филиалами российских организаций.

Вторая - связана с повсеместным использованием в системах государственного электронного документооборота аппаратно-программных продуктов зарубежного производства, испытания, сертификация и информационная защита которых требует существенных бюджетных затрат.

В современном мире глобальных сетей нормативно-правовая база должна быть согласована с международной практикой. Необходимо обратить особое внимание на желательность приведения российских стандартов и сертификационных нормативов в соответствие с международным уровнем информационных технологий вообще и информационной безопасности особенно. На государственном уровне должно превалировать реалистичное отношение к этим вопросам. Необходимо постоянно стремиться в области государственно-ориентированных информационных и телекоммуникационных технологий к независимости и абсолютной "электронной защищенности" и безопасности, как на собственной территории, так и за ее пределами.