4. Інформація в органах державного управління

Інформаційне забезпечення є базою, на якій ґрунтується управлінська діяльність державного апарату. Інформацію тут варто розглядати як деяку сукупність різноманітних повідомлень, відомостей, даних про відповідні предмети, явища, процеси, відносини тощо. Ці відомості, будучи зібраними, систематизованими та перетвореними в придатну для використання форму, грають в управлінні істотну роль.

Подальшому розвитку особливостей інформації будуть сприяти нові дослідження, які пов’язані як із загально кібернетичними уявленнями про природу управління, так із уявленнями про управління, його закономірності в об’єктах конкретної природи. Як наукова категорія інформація в управлінських структурах характеризується низкою ознак (властивостей), до числа яких належать:

• відома самостійність даних;

• можливість багатократного використання даних, зберігання їх у суб’єкта, що їх передає або отримує;

• придатність до опрацювання, інтеграції та «стискання» обсягу за рахунок вилучення інформації, що є повторною та паралельною;

• допустимість математичного аналізу;

• системність, комунікативність.

Інформація, що циркулює в органах державного управління, різнорідна і різноманітна. Тому вона може відноситися до зовнішньополітичної, економічної, соціально-політичної й екологічної галузі. Інформація цих видів має самостійну цінність також для відповідних регіональних управлінських структур, коли вони виступають як органи, що приймають рішення в межах своєї компетенції. Крім того, вона слугує основою для розроблення нормативних документів. Необхідні відомості можуть утримуватися в законах, інших нормативних актах, юридичних рішеннях, листах, довідках, зведеннях, оглядах, інформаційних бюлетенях, свідомості працівників держапарату тощо.

Інформацію в органах державного управління можна класифікувати за різними основами й ознаками. Слід зазначити, що в літературі вже робили спроби класифікації соціально-управлінської інформації під час вивчення проблем інформатизації соціального простору. Оскільки управлінська інформація являє собою певний відбиток соціальної дійсності (а також природної в тій мірі, у якій вона втягнута в орбіту суспільної людської діяльності), визнано, що її варто класифікувати, насамперед, в залежності від ступеня співвідношення з цією дійсністю, реальними процесами, що протікають у ній. Наприклад, інформацію поділяють на офіційну та неофіційну, загальну та галузеву, горизонтальну та вертикальну, за змістом і цільовим призначенням, можливими соціальними наслідками, ступенем доступності, а також на основі її співвідношення з часом (інформація про минуле, сучасний стан і майбутнє). У межах управлінської системи її розглядають з точки зору актуальності, достатності й адекватності для прийняття відповідного управлінського рішення. У разі розподілення інформації за об’єктами всередині органу управління на перше місце ставлять інформацію для керівника чи керівної ланки (або вихідна від них), на друге – для інших посадових осіб. При цьому рекомендують відомості, що заслуговують особливої уваги, спрямовувати паралельно або перехресно двом-трьом не залежним один від одного працівникам, щоб забезпечити об’єктивніший аналіз та оцінювання.

Зазначені підходи до проблеми систематизації управлінської інформації, незважаючи на їх різноманітну спрямованість і деяку відокремленість, можуть бути цілком перенесені на діяльність всіх управлінських структур. Класифікацію інформації в державних органах необхідно проводити на основі врахування всіх особливостей, рис і ознак, які властиві її різноманітним видам. Природно, що класифікація повинна бути єдиною, цілісною і ґрунтуватися на комплексному, системному підході. Це припускає виділення і розглядання всіх можливих видів і типів соціально-управлінської інформації. Класифікацію необхідно також орієнтувати на всебічне дослідження проблем регулювання та управління. Тому тільки в такому разі можна говорити про ефективну інформаційну підготовленість всіх органів державної влади в країні, їх структурних підрозділів і окремих співробітників.

Інформацію, яка циркулює в органах державного управління, треба класифікувати спочатку нарівні структурних підрозділів. Потім варто виділити та розглянути специфічні види соціальних відомостей, даних, повідомлень і фактів, що характеризують інформацію, яка проходить через органи управління. Далі, базуючись на так званих конкретних, приватних класифікаціях, можна порушувати питання щодо класифікації інформації на рівні всіх управлінських структур.

Головна мета системи ІЗ державного управління полягає в тому, щоб на базі зібраних вихідних даних отримати необхідну інформацію, яка є основою для прийняття управлінських рішень. Досягнення цієї мети складається з рішення ряду приватних завдань, таких як збирання первинної інформації, її зберігання, розподілення між структурними підрозділами органу управління та їх працівниками, підготовлення до опрацювання, власне надання органу управління в опрацьованому вигляді, забезпечення прямих і зворотних зв’язків в її циркуляції тощо. Виходячи з цього, інформацію в структурних підрозділах органу управління можна класифікувати за такими основними ознаками:

• функціональним призначенням і характером діяльності структурних підрозділів;

• відношенням повідомлення до суб’єкта, що управляє структурним підрозділом;

• типом зв’язку структурного підрозділу і зовнішнього середовища. Виділяється інформація, що циркулює в прямому і зворотному зв’язку між відділами і самим органом управління, між відділами і зовнішнім середовищем. Аналізують взаємозв’язки регіональних структур і ЗМІ, органів державної влади тощо. Наприклад, обласними адміністраціями під час підготовки заходів установлюються тісні контакти з представниками головних вітчизняних, зарубіжних агентств, теле- і радіокомпаній, газет, центрами громадського зв’язку міністерств та відомств. У більшості випадків це уможливлює доведення до громадськості інформації про діяльність адміністрацій, зміст прийнятих ними рішень. У свою чергу, зазначені організації виступають як постійні джерела інформації для самих управлінських структур. Інакше кажучи, здійснюється прямий і зворотний зв’язок щодо обмиту інформацією шляхом налагодження постійних контактів, проведення прес-конференцій, брифінгів, інформаційних зустрічей;

• відношенням до цільової функції структурного підрозділу. З всього обсягу інформації, що надійшла до підрозділу, необхідно виділити ту, що найповніше відповідає його цілям та завданням;

• логічним змістом. Інформація структурного підрозділу поділяється на три самостійні підмножини: про суб’єкти органу управління, об’єкти його управлінського впливу (регіони, підприємства та організації, громадяни тощо) і характерні їм властивості та відносини;

• фізичною формою подання (усна доповідь, повідомлення на папері у вигляді текстів, анкет, таблиць, графіків тощо; електронний варіант – надходження електронною поштою, факсом, телексом, з ІС, на дисках тощо); у вигляді аудіо- і відеокасет, посторінкова, зброшурована, книги, журнали, газети тощо);

• процедурами перетворення (імовірнісні, соціологічні, моделюючи, аналітичні, обчислювальні тощо);

• ступенем перетворення (основна або та, яка надходить; опрацьована в аналітичні та прогнозні записки, теле-, радіо-, фотоматеріали; згрупована в інформаційні щотижневики і бюлетені тощо).

З позицій соціального управління існують і інші підстави й ознаки класифікації інформації в структурних підрозділах державного апарату:

• межі фіксування (підлягають і не підлягають реєструванню);

• ступінь додаткового опрацювання перед використанням;

• галузь застосування (універсальна, та, яку використовують в усіх управлінських структурах – відомості, довідки, положення, накази керівництва тощо; спеціалізована, яку застосовують лише в тих або інших структурах);

• ступінь комплектності (комплектна документальна, тобто придатна для використання в початковому вигляді; некомплектна, тобто та, яку застосовують лише в зв’язку з іншими видами даних та відомостей);

• ємність і стабільність (вичерпна, що не потребує доповнення; потребує доповнення; постійна; змінна; та, що характеризує можливість здійснення події);

• форма та спосіб отримання (отримують з органу управління; за допомогою вивчення статей та інших публікацій; проведення моніторингів; дослідження громадської думки; обмін досвідом роботи різноманітних інформаційних підрозділів органів державного управління);

• упорядкованість (систематизована; відомості про нормативно-правові акти, що прийняті державними структурами; строго регламентована за часом, простором, за особами та джерелами опублікування та змістом).

Інформація та її потоки в державному управлінні можуть розбивати у залежності від:

• джерела (центральні органи державної влади, обласні адміністрації, регіональні державні структури, преса, інформаційні агентства, комерційні структури, населення, зарубіжні інформаційні канали тощо);

• напрямку (від структурних підрозділів в орган управління і навпаки, від суб’єкта до об’єкта керуючого впливу тощо);

• якісного змісту (визначення цінної за змістом інформації, від якої залежать певні управляючі впливи, що виходять від структурних підрозділів);

• кількісних характеристик (доцільно виділяти імовірнісні, семантичні та інші міри інформації, що використовують під час управлінського регулювання та забезпечення інших управлінських потреб).

Інформацію можна класифікувати за ознакою адресності (кому направляється і від кого виходить) і характером носія. Тут доцільно розрізняти такі її види: офіційну не для передавання; неофіційну для передавання; документальну для пошти; документальну для інших засобів зв’язку, що з’являється під час особистого спілкування; горизонтальну і вертикальну; пряму і непряму.

Серед класифікаційних ознак слід також назвати засіб передавання інформації (телефон, телеграф, людина, пошта, електронна пошта, факс, радіо, телебачення), вид перетворювача (людина, машина, людина і машина), ступінь достовірності (достовірні та недостовірні повідомлення), залучення в обчислювальні процеси (обчислення вихідної, постійної, змінної, проміжної, кінцевої інформації), алфавіт (буквена, цифрова, буквено-цифрова) тощо.

На основі так званих конкретних, приватних класифікацій інформації в структурних підрозділах органів управління можлива її систематизація на рівні всієї управлінської системи. Підходи тут можуть бути різні: з точки зору диференціації офіційної та неофіційної управлінської інформації в структурах держапарату; з позицій аналізу загальних і функціональних показників; на базі взаємодії підрозділу з іншими структурами органу управління та поза його тощо. При цьому треба виходити з того, що держапарат є складною динамічною системою, що чинить сильний керуючий вплив не лише на окремі організації та установи, але і суспільство в цілому.

В інформації, що циркулює в державному управлінні, можна виділити відомості, повідомлення і дані, які мають відношення до його основних цілей та завдань. Важливою підставою для класифікації є джерело інформації, причому в цій якості виступають як об’єкт, відбитком якого є інформація, так і суб’єкт, що створює і поширює її. В залежності від суб’єкта (конкретного органу управління або його працівника, що отримує, поширює та опрацьовує інформацію) розрізняють аналітичну, прогнозну, довідкову, ознайомлювальну, рекомендаційну та іншу інформацію. Засадами для класифікації можуть слугувати також функції інформації в державному управлінні, напрямок, періодичність виникнення і передавання тощо.

Подібна класифікація дуже відносна, бо всі види інформації взаємозалежні, взаємодіють між собою, трансформуються один у другий. Та сама інформація часом виступає в різноманітних видах. Вона може ускладнюватися і змінюватися, мати багатоступінчату конструкцію, причому окремі групи, які виділені в межах основної класифікаційної ознаки, можуть додатково розбиватися на підгрупи за приватними засадами та властивостями. Крім того, не завжди можливо чітко диференціювати інформацію за тими або іншими засадами та ознаками, а потім зводити її до класів. Ця робота ускладнюється, якщо під час узагальнення і класифікації будуть використовувати комп’ютерну техніку.

Тому вважаємо, що необхідно розробити спеціальні методичні рекомендації щодо аналізу існуючих класифікаційних схем управлінської інформації в суспільстві, технологій та методів класифікації повідомлень, відомостей і даних, що проходять через управлінські структури, визначення характеристик потоків та вибору основних напрямків їх удосконалювання. В цілому класифікація уможливлює отримання дуже цінних відомостей про інформацію, що утримується в структурних підрозділах держапарату, сприяє вирішенню багатьох принципових питань проектування ІС державного управління та аналізу відповідного забезпечення структурних підрозділів. Не маючи вичерпних даних щодо найважливіших властивостей і характеристик інформації, її не можна оптимізувати, забезпечувати задану точність, надійність та ефективність використання.

Особливу увагу слід звернути на якісний зміст та кількісні потреби в інформації, що циркулює в органах державного управління. Ці аспекти мають найважливіше значення для підвищення ефективності ІЗ. Насамперед, це стосується інформації, що потребується держструктурам для конкретних впливів на об’єкти управління, тому слід підходити до неї як до стратегічного ресурсу. Вона повинна бути повною, актуальною, достовірною, охоплювати весь спектр проблем, що цікавлять держструктуру, збиратися регулярно, з визначеною періодичністю та у необхідних обсягах. Інформація повинна відповідати комбінації цілей, що ставить управлінська структура, з тими засобами, якими вона має намір їх домагатися, її якість і достатність забезпечує можливість держструктурам мати перед собою діючий план, визначати реальні та точні цілі управлінських впливів. У цьому зв’язку варто відпрацювати механізми взаємодії органу управління з постачальниками інформації на основі правових норм, раціональної організації інформаційних потоків, упорядкування процесів її збирання і поширення (передавання). Поряд з цим, слід передбачити відповідальність за достовірність, повноту та оперативність інформації, а також її обсяг і конкретну тематику. Документи різноманітних служб, які зараз надходять до органів державної влади та управління, найчастіше не містять відомостей, які достатні для прийняття управлінських рішень. Вони, як правило, розрізнені і не систематизовані, не дають цілеспрямованого та адекватного уявлення про об’єкти управління, малюють суперечливу картину, оскільки дані, які містяться в них, неоднозначно, а часом по-різному характеризують процеси, що відбуваються. У разі великої кількості інформації часто відсутня релевантна інформація, держструктури захлеснуті потоками документів, що не відповідають їх потребам. Істотну роль у підвищенні результативності використання інформації могли б зіграти її систематизація, опрацювання, акумулювання та експертиза. Організацію цієї роботи, а також аналіз інформації, що надходить, її обсягів, якості та актуальності можна покласти на відповідний орган, наприклад, інформаційно-аналітичний відділ або аналітичну групу. Такий підрозділ поряд із визначенням результативності інформації, що надходить, повинен прогнозувати її вплив на діяльність органів управління. У функції цієї служби варто було б включити:

• узагальнення інформації з конкретного питання, що надходить із різноманітних джерел (відкритих і закритих);

• систематизацію оцінок конкретної проблеми, надання користувачу можливих (в необхідних випадках альтернативних) варіантів підходу до вирішення проблеми;

• формування висновків на основі аналізу, пропозицій про політичні та організаційні дії органів управління з питання, що аналізують (наприклад, прийняття конкретних заходів або залишення проблеми без уваги).

Ця служба повинна простежувати інформацію, що надходить в управлінську структуру, і завчасно організовувати надходження відсутньої інформації (фактографічної та оцінної), а також готувати стислі за обсягом документи, які б включали опис суті проблеми, підходи до її вирішення, оптимальний варіант вирішення, який супроводжується прогнозом позитивних і негативних наслідків.

Істотний внесок у забезпечення необхідного якісного рівня інформації повинні внести нормативні акти, що регулюють інформаційні процеси в органах управління. Якщо відповідальність особи, яка посідає нижчу сходинку у цьому процесі, не визначена посадовою інструкцією (або іншим нормативним документом), то велика ймовірність, що інформація, яка спрямовується в управлінську структуру, буде перекручена. Зараз визначення обов’язків посадових осіб і введення посадових інструкцій щодо збирання, опрацювання, передавання, зберігання інформації, яка надходить в орган державного управління, Передбачається законами України «Про інформацію», «Про науково-технічну інформацію», «Про захист інформації в автоматизованих системах», а також іншими нормативно-правовими актами.

Проте, з огляду на вимоги щодо якості та достовірності інформації, надійності й усталеності інформаційного забезпечення, назріла необхідність у запровадженні закону «Про інформаційне забезпечення органів державної влади», який конкретніше регламентував би правове регулювання даних видів інформаційних відносин. Оскільки від достовірності, своєчасності та повноти інформації залежить якість прийнятих рішень, то ці акти повинні також передбачати конкретну жорстку відповідальність за надану інформацію. Запровадження таких заходів уможливить істотно підвищити якість ІЗ і рівень керуючого впливу органів державної влади.

Таким чином, вважаємо за доцільне зробити наступні висновки стосовно інформації: достовірність, оперативність і якість інформації – основа ефективних управлінських рішень; запроваджена класифікація припускала б виділення і розглядання всіх можливих видів й типів соціальної інформації.